Федеральное законодательство реферат

Законодательство Российской Федерации

База данных «Законодательство Российской Федерации» содержит законы, кодексы, постановления, указы, правила, инструкции и другие документы на русском языке.

Нормативные документы Российской Федерации

Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Он имеет общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Существует зависимость формы акта от его нормативного содержания. Нормативные правовые акты принимаются (издаются) в форме законов, указов, постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Кодекс – это систематизированный законодательный акт, в котором содержатся нормы какой-либо отрасли права (например, гражданский кодекс, уголовный кодекс, процессуальный кодекс).

Расположение правовых норм в кодексе производится в порядке, отражающем систему данной отрасли права.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

По законодательству России закон – это нормативный правовой акт, принятый Государственной Думой, одобренный Советом Федерации, подписанный Президентом России и обнародованный в установленном порядке.

Основное законодательство Российской Федерации выглядит следующим образом:

Статья подготовлена специалистами ООО «СоюзПравоИнформ».

© СоюзПравоИнформ. При перепечатке ссылка на источник обязательна.

Федеральное законодательство реферат

§ 2. Понятие и система регионального законодательства

1. Понятие регионального законодательства

Термин «региональное законодательство» достаточно условен, поэтому рассмотрение вопроса о понятии регионального законодательства уместно начать с терминологического аспекта.

Термин «региональное законодательство» является синонимом термина «законодательство субъектов Российской Федерации». Последний термин является более точным. Тем не менее использование термина «региональное законодательство» оправдано. Субъекты Российской Федерации часто называются регионами даже в официальных документах. Конечно, термин «регион» не имеет эксклюзивной привязки к субъекту Российской Федерации. Регионом можно назвать и территорию Российской Федерации, включающую несколько субъектов Российской Федерации, а в глобальном плане также и часть территории земного шара, включающую несколько государств. И все же, когда говорят о регионах России, чаще всего подразумевают субъекты Российской Федерации. Такая тенденция становится все более отчетливой. Это, кстати, проявляется и в употреблении термина «региональное законодательство», который имеет однозначное толкование (употребление) как «законодательство субъектов Российской Федерации».

Закрепление и все большее распространение термина «региональное законодательство» вполне объяснимо. Практика востребовала краткое прилагательное применительно к субъекту Российской Федерации, такое же краткое и удобное, как термин «федеральный» (применительно к Российской Федерации) и «муниципальный» (применительно к муниципальному образованию). Практика любит краткие удобные обозначения. Лучшего варианта, чем термин «региональный», она не нашла.

Применительно к отдельным видам субъектов Российской Федерации региональное законодательство может обозначаться как полными точными терминами, так и краткими, например: «законо22дательство республики» — «республиканское законодательство», «законодательство края» — «краевое законодательство», «законодательство области» «областное законодательство», «законодательство города федерального значения» — «городское законодательство», Назад

Система законодательства и система права

  • Право
  • Понятие и признаки права
  • Принципы права
  • Сущность права
  • Функции права
  • Структура права
  • Частное и публичное право
  • Система законодательства

    Под системой законодательства понимается совокупность нормативных правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права.

    Данная система является внешним выражением системы права. Последняя же свое реальное бытие получает именно в четких, формально-определенных актах — документах. Однако совпадение между системой права и системой законодательства в пределах от отдельной нормы до права в целом не абсолютно. В этих границах они существуют самостоятельно, так как обладают спецификой, имеют собственные тенденции развития.

    Система законодательства складывается в результате издания правовых норм, закрепления их в официальных актах и систематизации этих актов. Она имеет сложную структуру. В зависимости от оснований (критериев) можно выделить горизонтальную (отраслевую), вертикальную (иерархическую), федеративную и комплексную системы законодательства.

    Горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства обусловлено предметом правового регулирования — фактическими общественными отношениями. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, соответствующие отраслям системы права (конституционное право — конституционное законодательство, трудовое право — трудовое законодательство, гражданское процессуальное право — гражданское процессуальное законодательство и т. п.).

    Вертикальное (иерархическое) строение отражает иерархию органов государственной власти и нормативных правовых актов по их юридической силе. Во главе системы нормативных правовых актов Российской Федерации стоит Конституция РФ, далее идут законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, локальные нормативные акты.

    Федеративное строение системы основано на двух критериях — федеративной структуре государства и круге полномочий субъектов РФ в сфере законодательства. В соответствии со ст. 65 Конституции РФ и Федеративным договором от 31 марта 1992 г. можно выделить три уровня нормативных правовых актов Российской Федерации:

    • федеральное законодательство (Конституция РФ, основы законодательства, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативные акты);
    • законодательство субъектов РФ — республик в составе Российской Федерации (конституции республик, законы и иные нормативные акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга (уставы, законы, постановления глав администраций и иные нормативные акты);
    • законодательство органов местного самоуправления (решения, постановления).

    Комплексные образования в системе законодательства складываются в зависимости от объекта правового регулирования и системы государственного управления. К ним можно отнести природоохранное, транспортное законодательство, нормативные акты, определяющие правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин, ветеранов).

    Соотношение системы права и системы законодательства

    При рассмотрении соотношения системы права и системы законодательства следует обратить внимание еще на один учебно-практический вопрос. Первичным структурным элементом системы права выступает норма, а системы законодательства — статья нормативного акта.

    Соотношение нормы права и статьи закона поливариантно, зависит, как уже отмечалось выше, от структуры фактических общественных отношений, уровня развития отрасли, института или всей правовой системы, замысла законодателя, степени развитости юридической техники и технологии.

    В первом варианте норма права и статья закона совпадают. Учитывая единство потенциальной и реальной структуры правовой нормы, мы находим в статье либо все три элемента (гипотезу, диспозицию и санкцию), либо только один (два), а остальные необходимо выявить логическим путем. Но так или иначе по объему и содержанию государственно-властное веление (норма) и нормативное предписание (статья акта) совпадают. Такое соотношение нормы права и статьи закона типично, и к этому должен постоянно стремиться законодатель.

    Второй вариант — включение нескольких норм в одну статью закона. Например, ст. 1 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», определяющая понятие крестьянского (фермерского) хозяйства, содержит четыре пункта, каждый из которых является самостоятельной нормой.

    Третий вариант предполагает расположение одной нормы в нескольких статьях. Так, ст. 12 Семейного кодекса РФ (СК РФ) содержит условия заключения брака (гипотеза), ст. 10, 11 устанавливают место и порядок заключения брака (диспозиция), а ст. 27, 30 определяют основания и последствия признания брака недействительным (санкция).

    Тенденции развития системы права и системы законодательства

    Основные направления развития и совершенствования права связаны с социально-экономическими и политическими реформами, происходящими в стране. Одновременно идут глубинные процессы изменения самого содержания права, обновления законодательства и осознания новой роли правовых явлений в жизни человека и общества. Здесь можно выделить:

    общие тенденции, характерные для права в целом, включая систему права и систему законодательства как две стороны одного целостного явления;

    тенденции развития структуры (системы) права; тенденции совершенствования законодательства. 8.1. К общим тенденциям относятся следующие. Первая. Постепенное изменение соотношения «человек и право». С одной стороны, речь идет об «очеловечивании» права, о создании такой правовой системы, где бы в центре внимания всегда был человек, его права и свободы. Реальные шаги в этом

    направлении сделаны в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., Конституции РФ, Г К РФ, законах о собственности, гражданстве и других нормативных правовых актах. Сюда же относится изменение методов правового регулирования: переход от императивных к диспозитив- ным методам, преобладание об недозволительного типа регулирования в отношениях между людьми. Одним словом, все больше выкристаллизовывается и расширяется сфера действия частного права. С другой стороны, наблюдается определенное ограничение публично-правового регулирования, которое в прежние времена было доведено до абсурда (свидетельство тому — установление предельных размеров садовых домиков, бань, погребов и т. п.). В настоящее время происходит выравнивание отношений между государством и отдельным человеком с точки зрения объема прав и обязанностей между ними, гарантий их реализации.

    Вторая. Децентрализация правового регулирования. Конституция РФ и Федеративный договор создали базу для законодательного стимулирования развития субъектов РФ, местного самоуправления. Значительное развитие получают такие средства децентрализованного регулирования, как договоры, субсидиарное применение, аналогия закона и права.

    Третья. Интеграция в российское законодательство в определенных случаях общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации (ст. 15 Конституции РФ). Можно говорить также об интеграционной тенденции законодательства государств — участников СНГ, ЕврАзЭс, Таможенного союза в экономическом и информационном пространстве, сфере борьбы с преступностью.

    Тенденций развития структуры (системы) права

    Процесс постепенного накопления нормативного материала и распределение его по структурным блокам — институтам, отраслям. Все более заметна тенденция к определенной унификации подобных блоков как равнозначных по объему, структуре и другим характеристикам, что позволяет расширять плоскости их взаимодействия, повышать эффективность регулирования. Данный процесс включает в себя образование новых институтов и отраслей (банковское, налоговое право), а также вычленение их из уже существующих структурных подразделений (семейное право).

    Рост значения правового регулирования, что влечет образование комплексных структурных объединений юридических норм, обусловленное характером предмета и метода правового регулирования, субъектов и объектов правовых отношений. Возникновение комплексных образований зависит и от степени развитости правовой системы, от взаимодействия ее с другими нормативно-регулятивными системами общества.

    Возможное развитие системы права в направлении от современной структуры с ее довольно прочными связями между институтами и отраслями к «плазменному» строению, где первичные структурные элементы будут находиться в состоянии относительной автономности. В необходимых случаях при наличии определенных системообразующих факторов они могут создавать структурные ассоциации для решения каких-либо вопросов. Проблемы, возникающие из естественных потребностей общественного развития, обусловливают цели законодателя по их урегулированию. Цель законодателя «притягивает» к себе из нормативного массива различные по назначению и функциональной специализации нормы для эффективного и быстрого ее достижения.

    Тенденции совершенствования законодательства

    Приведение всего законодательного массива в соответствие с Конституцией РФ. Этот процесс включает в себя пересмотр действующего законодательства, отмену устаревших нормативных актов, создание новых законов, совершенствование законодательной техники и законодательного процесса. В частности, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» признал утратившими силу два устаревших закона, определил новую процедуру опубликования и вступления в силу законов, обозначил «Собрание законодательства Российской Федерации» в качестве официального периодического издания и предписал Президенту РФ и Правительству РФ привести свои правовые акты в соответствие с указанным Законом.

    Формирование новых комплексных отраслей законодательства — о банках и банковской деятельности, приватизации, банкротстве предприятий, налогах, местном самоуправлении и др. Комплексное правовое воздействие позволяет более эффективно и целенаправленно решать экономические и социальные вопросы.

    Становление новой структуры законодательства, вызванное разграничением полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Появляются новые виды законодательных актов (уставы краев, областей, краевые, областные законы, указы, постановления губернаторов, глав администраций и иные нормативные акты).

    Правовая норма имеет естественно-исторические истоки, социально обусловлена и является продуктом человеческой деятельности. Она отражает соответствие между мерой свободы индивида и свободой общества, выступает в качестве модели и регулятора общественных отношений.

    Правовые нормы в своей совокупности составляют систему (структуру) права, которая внешне объективируется, закрепляется в системе законодательства (совокупности нормативных правовых актов). Система права и система законодательства — это две стороны одного целостного явления — права.

    Федеральное законодательство о предвыборной агитации в РФ и его проблемы

    В настоящее время отечественное законодательство о выборах динамично развивается. Пройден непростой путь от правовых экспромтов осени 93-го до формирования стройной законодательной системы. Сегодня можно говорить о вступлении в стадию совершенствования. Ряд весьма существенных проблем правового регулирования избирательного процесса еще ждут своего разрешения. В полной мере это относится к такому ключевому этапу любых выборов, как предвыборная агитация.

    Нельзя забывать о том, что на данном этапе исторического развития России обеспечить независимость, даже относительную, права от политики не представлялось возможным. Правовое государство и гражданское общество еще только формируются в России, правовые процедуры только складываются в единую систему. Трудно рассчитывать на то, чтобы выбор избирательной системы, утверждение конкретных избирательных механизмов осуществлялись бы независимо от расстановки политических сил в стране, от интересов и ценностей реальных политических групп. В большей степени это относится и к той части законодательства о выборах, которая регламентирует порядок и правила предвыборной агитации. Нормы, регулирующие вопросы предвыборной агитации на федеральном уровне, содержатся в таких нормативно-правовых актах как: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 20 декабря 2002 г., 23 июня 2003 г., 18 мая 2005 г.); Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 23 июня, 8 декабря 2003 г., 20, 28 декабря 2004 г., 21 июля 2005 г.); Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (с изменениями и дополнениями от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»; Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»; Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изменениями и дополнениями от 22 июня 1998 г., 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (с изменениями и дополнениями от 26 марта 2000 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г.); Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (с изменениями и дополнениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля 2003 г., 22 августа 2004 г.); Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (с изменениями и дополнениями от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 12 февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25 июля, 30 декабря 2002 г., 22 февраля, 30 июня, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 22 февраля, 22, 26 апреля, 19, 29 июня, 22 августа, 1 декабря 2004 г., 7 марта, 1 апреля, 30 июня, 15, 21 июля 2005 г.).

    Основываясь на положениях Конституции РФ, также, правовую базу предвыборной агитации в России составляют международно-правовые акты. Среди таких можно отметить: Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1976 г; Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г; Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ.

    Российская Федерация, реализуя суверенитет, имеет и осуществляет все права независимого государства. В то же время субъекты федерации также имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам. Относительно распределения полномочий в федеративном государстве мировая практика выработала формулу разграничения таковых. Эта формула состоит в установлении: а) исключительный компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации. Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71 Конституции РФ содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

    Основываясь на положениях Конституции РФ и Федеративного договора, вопросы регулирования проведения выборов и референдума относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов. Федеральное избирательное законодательство не конкретизирует круг вопросов, которые относятся к ведению Федерации. Предполагается, что федеральная правовая база определяет общие положения избирательного права и в том числе предвыборной агитации, а законодательство субъектов Федерации не должно противоречить ему. Соответственно главной задачей федерального законодательства о выборах должно быть закрепление отправных начал избирательного права и процесса. Касательно предвыборной агитации, на наш взгляд, в централизованном порядке требуют нормативного закрепления такие положения, как понятие и сущностные характеристики предвыборной агитации; общие принципы предвыборной агитации; гарантии права на предвыборную агитацию; общие положения о сроках проведения предвыборной агитации; общие правила участия в предвыборной агитации соответствующих субъектов; общие правила использования в предвыборных мероприятиях средств массовой информации, в том числе и новых информационных технологий; ограничения, связанные с участием в предвыборных мероприятиях; уголовная ответственность за нарушение правил проведения предвыборной агитации.

    В Российской Федерации гарантируется свобода слова и право на информацию. Под свободой слова понимается возможность человека публично и беспрепятственно выражать свои мысли, идеи, мнения по самым различным вопросам общественной и государственной жизни, а также распространять их любыми законными способами. Право на свободу слова, на свободное выражение своего мнения неотделимо от права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, закрепленных Конституции РФ. Прежде всего, это право реализуется через средства массовой информации, так как они в настоящее время являются наиболее значимыми и влиятельными источниками информирования личности и общества. Такие явления как свобода слова, свобода массовой информации и предвыборная агитация находятся в тесной взаимосвязи между собой. В. Н. Фальков отмечает, что если в государстве отсутствует реальная возможность свободно выражать собственное мнение, то и предвыборной агитации либо нет вообще, либо она превращается в фарс. В Конституции РФ содержатся нормы, являющиеся гарантиями от злоупотреблений, правовыми ограничениями свободы массовой информации либо гарантиями против установления в законах несоразмерных правовых ограничений указанной свободы, ущемляющих права и свободы граждан. Это нормы, закрепленные в: ч. 4 ст. 15 (приоритет международных договоров Российской Федерации по отношению к федеральным законам, в случае противоречия между нормами этих актов); ч.2 ст. 19 (запрет любых форм ограничений прав и свобод граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности); ч.1 ст. 21 (абсолютная недопустимость умаления достоинства личности); ст. 23 (право на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и достоинства, тайну переписки и иных сообщений), а также нормы, установленные в статьях 24 (ч. 1), 29 (ч. 2, 3, 5), 41 (ч. 3), 42, 46, 55, 56 (ч. 2 и 3).

    Конституция Российской Федерации устанавливает общие основания ограничения прав и свобод граждан, в том числе и свободы массовой информации: необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Также Конституцией РФ устанавливаются и специальные ограничения свободы массовой информации. Они касаются запрета пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также запрета пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Вместе с тем, специальные ограничения права на предвыборную агитацию устанавливаются в избирательном законодательстве. К ним относятся: недопустимость злоупотреблений правом на проведение агитации; запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения; запрет участия в агитации определенному кругу лиц; ограничения выпуска и распространения агитационных печатных материалов; ограничения перечня приемов и способов проведения предвыборной агитации.

    Правовую основу гарантий предвыборной агитации составляют конституционные положения: право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, право проводить собрания, митинги и демонстрации, свобода массовой информации, запрет цензуры, запрет на принуждение к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них, неприкосновенность частной жизни, право на защиту своей чести и доброго имени, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от имущественного и должностного положения, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

    Среди гарантий осуществления предвыборной агитации В. Д. Мостовщиков вполне логично выделяет также организационно-технические, финансовые гарантии и гарантии судебной защиты. Так, среди организационно-технических гарантий — обязанности государства в лице его уполномоченных органов по организации обеспечения этих прав: обязанности избирательных комиссий, обязанности соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, а также средств массовой информации.

    В ряду финансовых гарантий можно отметить: выделение необходимых для финансирования мероприятий предвыборной агитации средств из соответствующего бюджета; обеспечение права на создание и расходование средств избирательных фондов; оплата предоставления бесплатного эфирного времени, бесплатных публикаций в печати.

    Особую роль играет комплекс судебных гарантий. Законодательство ориентировано на приоритет судебных форм охраны и восстановления нарушенных избирательных правоотношений.

    Таким образом, есть основания говорить о системе конституционных основ предвыборной агитации, которая состоит из прав, свобод и гарантий, относящихся к сфере информационного обеспечения выборов и предвыборной агитации. Эта система является открытой, т.е. находится во взаимодействии, как с другими нормами Конституции Российской Федерации, так и российской правовой системой в целом. Кроме того, на эту систему (определение ее свойств, толкование значений ее элементов) оказывают воздействие категории, понятия и идеи других наук и отраслей права.

    Федеральные законы, регулирующие порядок проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления как правило не находятся в противоречии, а наоборот, взаимно дополняют и конкретизируют положения друг друга. Однако существуют и коллизионные правовые нормы. Так положения, определяющие порядок проведения опросов общественного, характеризуются не однозначным подходом в регулировании указанных отношений. Статья 27 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» устанавливает, что в течение двух дней до дня выборов и в день выборов запрещается обнародование результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и иных исследований, связанных с предстоящими выборами. П. 3 ст. 46 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая «Интернет»).

    Очевидно, что такое противоречие между правовыми нормами должно быть разрешено в ближайшее время. По нашему мнению предпочтение должно быть отдано норме закона «Об основных гарантиях».

    Изучение состояния федерального законодательного регулирования предвыборной агитации, практики его осуществления позволяет утверждать о наличии ряда проблем.

    Среди них можно выделить, например, такие, как: а) Проблема регулирования участия в избирательном процессе средств массовой информации. В русле обозначенной проблемы можно согласиться с мнением В. Д. Мостовщикова, который в качестве проблем и упущений в федеральном законодательном регулировании предвыборной агитации с участием СМИ отмечает следующие: проблема регулирования доступа к СМИ; проблема ангажированности СМИ действующими органами власти, отдельными политическими и финансово-промышленными группами, выдвигающими своих представителей в выборные органы; проблема скрытой предвыборной агитации; проблема обеспечения неучастия членов политического руководства; проблема освещения избирательных кампаний в информационных программах и сводках новостей СМИ и др. Указанные проблемы были обозначены автором еще в 1998 году и на сегодняшний день, очевидно, не утратили своей актуальности. б) Проблема правового регулирования предвыборной агитации с использованием новых информационных технологий. в) Проблема использования «административного ресурса» при проведении предвыборной агитации. г) Проблема неучастия кандидатов в предвыборных мероприятиях.

    Мы в настоящей части исследования предпримем попытку рассмотреть современное федеральное законодательство о выборах и выявить позитивные, на наш взгляд, положения такового, а также отметить наличествующие проблемы и упущения, указав на возможные пути их разрешения.

    Опыт показывает, что именно Федеральный закон «Об основных гарантиях» определяет стратегическое направление развития всех других избирательных законов, принимаемых в Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном уровнях. Поэтому анализ его положений и практики применения является ключевым моментом в оценке состояния отечественного законодательства о выборах в целом и необходимым условием для выработки предложений по совершенствованию правового регулирования предвыборной агитации.

    Федеральное законодательство регламентирует порядок деятельности средств массовой информации в период избирательных кампаний.

    СМИ всегда играли весьма существенную, если не сказать, ведущую роль в формировании общественного мнения. Не зря ведь их еще называют «четвертой властью», т.е. ставят непосредственно после трех основных ветвей. Поэтому нет ничего удивительного в том, что СМИ активно участвуют в проведении выборов, а точнее в ведении предвыборной агитации. Это связано и с принципом свободы слова, который провозглашается Конституцией РФ и не может быть нарушен, поскольку является одним из основных принципов правового государства.

    Участие СМИ в проведении предвыборной агитации требует основательной правовой регламентации, поскольку нарушения, которые могут возникнуть в ходе избирательной кампании, особенно опасны, если будут допущены СМИ, ведь представляется, что именно средства массовой информации оказывают влияние на окончательный выбор граждан. И если этот выбор был сделан под влиянием нарушения общих правил ведения выборов, он также будет незаконен, что подрывает все демократические устои любого общества.

    Результаты социологических опросов, проводимых Фондом «Общественное мнение» в 2003 году, имеющих целью выявить влияние предвыборной агитации, проводимой политическими партиями в средствах массовой информации, на электоральное поведение, позволяют говорить, что предвыборная кампания слабо воздействует на избирателей, особенно на тех, кто намерен проголосовать против всех, не участвовать в голосовании либо еще не определился с выбором. Как правило, избиратели одобряют предвыборную кампанию «своей» партии. Исключение составили сторонники КПРФ, которые чаще одобряли избирательную кампанию блока «Родина».

    Одной из основных функций массовой информации является правовое информирование населения. Потребность населения в правовом информировании, широкий спектр возможностей воздействия при помощи информации на правосознание при помощи СМИ приводит к тому, что в период выборов СМИ активно используются политическими противниками в качестве эффективного информационного средства воздействия на электорат. В России только 12-14% аудитории обладают навыками адекватного восприятия сообщений общественно-политического содержания. Большие массы людей не понимают того, о чем им сообщается через СМИ, они не имеют привычки рационально воспринимать сообщения, не стремятся к этому и даже интуитивно пытаются этому противостоять. Используя возможности СМИ в интересах ограниченного круга лиц, но не общества, можно получить программируемый результат.

    Федеральный закон «Об основных гарантиях» средства массовой информации подразделяет на три категории: государственные, муниципальные и негосударственные.

    К государственным СМИ закон относит такие организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов являются государственные органы и организации, и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов имеется доля (вклад) Российской Федерации и (или) субъекта (субъектов) Российской Федерации.

    Под муниципальными СМИ закон понимает организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов являются органы местного самоуправления и муниципальные организации, и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов оказывалась муниципальная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств местного бюджета, и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов имеется доля (вклад) муниципального образования (муниципальных образований).

    К негосударственным СМИ относятся организации телерадиовещания и периодические печатные издания, не относящиеся к государственным и муниципальным.

    Негосударственные средства массовой информации профессор М.А. Федотов разделяет на «уклоняющиеся», «ангажированные» и «оплачиваемые». К «уклоняющимся» относятся средства массовой информации, ориентированные на неполитическую тематику. Они освобождены законом от публикации агитационных материалов. Под «ангажированными» СМИ понимаются средства массовой информации, учрежденные кандидатом. Такие СМИ освобождены от обязанности, предоставлять печатную площадь под агитационные материалы конкурирующим кандидатам. Под «оплачиваемыми» СМИ понимаются только печатные средств массовой информации, учрежденные кандидатом не ранее чем за год до проведения выборов и предназначенные исключительно для распространения агитационных материалов в пользу какого-либо кандидата.

    Федеральный закон «Об основных гарантиях» закрепил разновидности средств массовой информации в зависимости от территории распространения информации. В п. 5 ст. 47 указанного закона телерадиовещательные СМИ классифицируются на общероссийские и региональные. Положительными можно считать изменения, уточняющие содержание понятия «общероссийская организация телерадиовещания», и «региональная организация телерадиовещания» учитывая, что ответственность за содержание распространяемых материалов должна нести организация телерадиовещания, именно производящая (выпускающая) эти материалы. Такой шаг, мы считаем позитивным, в виду того, что широкое распространение получила так называемая «сетевая» схема вещания, при которой между организацией телерадиовещания, являющейся производителем комплекса аудиовизуальных произведений, рекламных и иных материалов, составляющих программный блок, и организацией телерадиовещания, имеющей лицензию на вещание на определенной территории, заключается сетевой договор, предметом которого является распространение программного блока, а также схемы вещания, при которой общероссийская организация телерадиовещания учреждает электронные СМИ, предназначенные для распространения на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации и передает по договору функции редакций этих СМИ соответствующим по территории региональным организациям телерадиовещания, создало неопределенность в вопросе о том, к какому виду организаций телерадиовещания относятся организации, задействованные в названных схемах, и, соответственно, кто из них несет обязанности и ответственность, предусмотренные избирательным законодательством.

    Действующий закон под общероссийскими организациями телерадиовещания, понимает организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание на территориях половины или более чем половины субъектов Российской Федерации, а также организации телерадиовещания, осуществляющие выпуск средств массовой информации (теле-, радиопрограмм), распространяемых на основании договора иными организациями телерадиовещания на территориях половины или более чем половины субъектов Российской Федерации; а под региональными -организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание и распространяющие средства массовой информации (теле-, радиопрограммы) на территориях менее чем половины субъектов Российской Федерации, а также соответствующие подразделения общероссийских организаций телерадиовещания.

    В ходе федеральных избирательных кампаний значительное число избирательных споров возникало именно в связи с рассмотрением деятельности СМИ с точки зрения соблюдения принципов объективности, достоверности, соблюдения равенства прав кандидатов и избирательных объединений.

    Известно, что до и после своего принятия 12 июня 2002 года, закон «Об основных гарантиях» подвергался серьезной критике. И вовсе не за то, что журналистам запретили заниматься бесплатной пропагандой. Проблема в том, что к разряду агитации по этому закону можно при желании отнести почти любую публикацию о партии или кандидате.

    Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» дает возможность многим участниками процесса проявить себя самых разных сторон. Глава ЦИК Александр Вешняков считает, что поступающий поток жалоб и волна протестов являются организованным заговором журналистов, которых закон лишил возможности заработать на черном пиаре и «заказухе». Он надеется, что подобные ограничения не позволят «политическим киллерам» вести войну компроматов, как это произошло в 1999 году. Заслуживает внимания Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К. С. Рожкова. Конституционный Суд РФ подтвердил возможность ограничения свободы слова и массовой информации в период проведения избирательной кампании. В Постановлении указывается, что применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации. В целях защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе для обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации, как следует из статей 3 (часть 3), 17 (часть 3), 29 (часть 5), 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, может быть ограничена федеральным законом.

    На нынешнем этапе развития избирательного права, как отмечается в Постановлении Центральной избирательной комиссии РФ от 31 августа 2004 года №115/868-4, наблюдается перенос центра внимания в сфере информационного обеспечения выборов средствами массовой информации на вопросы соблюдения принципов информирования избирателей. В связи с этим, возможно, утратил актуальность перечень форм, в которых может проводиться предвыборная агитация, содержащийся в пункте 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и соответствующих нормах иных законов.

    Таким образом, относительно указанной проблемы, можно предположить два варианта ее разрешения. Первый, предполагает возврат к рамочному регулированию предвыборной агитации через определение только ее понятия без указания конкретных форм агитационной деятельности. Второй подход: определение субъектов, чья деятельность признается агитационной только в случае наличия в ней формальных признаков агитационный цели. Последний подход, по нашему убеждению, представляется наиболее приемлемым.

    Действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях» достаточно подробно регламентирует порядок предоставления кандидатам, политическим партиям бесплатных эфирного времени, печатной площади. Так, общероссийские государственные, региональные государственные, муниципальные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на выборах соответствующего уровня. Также данный закон устанавливает временные рамки для использования бесплатного эфирного времени. По нашему мнению, представляется целесообразным усилить контроль за исполнением организациями телерадиовещания возложенных на них обязанностей с целью более полного обеспечения права избирателей на ознакомление с агитационными материалами. Такого эффекта можно достичь, прежде всего, путем реализации следующих мер.

    Закон устанавливает требование, согласно которому предоставляемое кандидатам, политическим партиям, избирательным блокам эфирное время должно приходиться на определяемый соответствующей организацией телерадиовещания период, когда теле- и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию («прайм-тайм»). В ходе прошедших федеральных избирательных кампаний выяснилось, что организации телерадиовещания не всегда надлежащим образом исполняют данное требование закона. Полагаем, необходимо установить, что при выделении временных интервалов для выпуска в эфир агитационных материалов «прайм-тайм» согласовывается организацией телерадиовещания с соответствующей избирательной комиссией до проведения распределения бесплатного эфирного времени.

    Необходимо более детально урегулировать вопросы проведения совместных агитационных мероприятий с использованием бесплатного эфирного времени, предусмотрев возможность увеличения доли эфирного времени, выделяемого для таких мероприятий, в том числе отведение на такие мероприятия всего объема эфирного времени. Предлагается при этом определять участников дебатов не путем жеребьевки, а в соответствии с рейтингами, выявленными специализированными организациями, обладающими признанным авторитетом в данной сфере.

    Одной из острых проблем российского федерального регулирования избирательных отношений выступает вопрос использования новых информационных технологий в процессе выборов, и, в частности, предвыборной агитации.

    Впервые проблема использования нетрадиционных средств распространения информации в рамках избирательной кампании возникла в период выборов депутатов Государственной Думы третьего созыва в декабре 1999 г. Согласно действовавшему на тот момент избирательному законодательству в течение трех дней до дня голосования, а также в день голосования запрещалось опубликование в средствах массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдума, иных исследований, связанных с выборами и референдумом (пункт 5 статьи 38 ФЗ «Об основных гарантиях» 1997 г.). Однако на сайтах ряда организаций в Интернете сведения такого характера содержались как в течение трех дней до дня голосования, так и непосредственно в день проведения выборов. Исходя из целевой направленности соответствующих положений ФЗ «Об основных гарантиях» такой вид деятельности являлся противоправным, ибо распространяемая информация могла существенным образом повлиять на свободное волеизъявление избирателей. Но формально, положения пункта 5 статьи 38 распространялись на средства массовой информации. Таким образом, ключевыми вопросами, от разрешения которых зависела возможность пресечения фактически противоправной деятельности и привлечения распространителей к ответственности, являлись вопросы о сущности Интернета, о его принадлежности или непринадлежности к СМИ, о принадлежности или непринадлежности к СМИ отдельных сайтов. Первоначально уполномоченными органами было принято весьма спорное решение: Интернет был признан глобальным средством массовой информации, в связи с чем, на него было распространено действие пункта 5 статьи 38. Вряд ли с таким обоснованием запрета на распространение результатов опросов общественного мнения в определенный срок можно согласиться.

    Некоторые авторы также выдвигают гипотезу о том, что Интернет может выступать в качестве средства массовой информации, ссылаясь на ст. 24 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации». Статья 2 указанного Закона определяет, что под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации. Статья 24 Закона называет «иные средства массовой информации». Она констатирует, что правила, установленные этим Законом для периодических печатных изданий, применяются в отношении периодического распространения тиражом 1000 и более экземпляров текстов, созданных с помощью компьютеров и (или) хранящихся в их банках и базах данных, а равно в отношении иных средств массовой информации, продукция которых распространяется в виде печатных сообщений, материалов, изображений. Правила, установленные данным Законом для радио- и телепрограмм, применяются в отношении периодического распространения массовой информации через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети, если законодательством Российской Федерации не установлено иное.

    Несомненно, Сеть является местом обращения разнообразной информации, и существуют сайты, которые вполне можно отнести к средствам массовой информации. Вместе с тем, Интернет в полной мере не может выступать средством массовой информации в смысле ст. 2 и 24 указанного Закона, прежде всего из-за своего глобального и транснационального характера. Это, по мнению И. Рассолова, скорее инфраструктура, электронная среда или «полигон», где может размещаться и действовать огромное число электронных печатных, аудио- и видеоизданий. Сеть может быть образно сравнена с огромным полем, где дают свои ростки многочисленные очаги общей и правовой культуры. Структура Интернета неоднородна. Наряду с сайтами, имеющими основной целью распространение массовой информации, существуют сайты, представляющие собой электронную форму общения между людьми. Более того, неоднородна структура и самих сайтов. Например, поисковые Интернет-системы «Яндекс», «Рамблер» помимо выполнения основной функции — помощь в поиске необходимой информации в глобальной сети, имеют в своем составе так называемый организатор новостей — вторичная обработка новостного потока, имеющего первичным основанием другие ресурсы. Другими словами, пользователю предоставляются последние новости со ссылкой на различные информационные агентства, информационные сайты и т.д. Однако подчеркнем, что данная функция присутствует в качестве дополнения к основной. Можно ли при этом говорить о том, что поисковые системы «Яндекс» и «Рамблер» представляют собой средства массовой информации или средства массовой информации в определенной своей части? Думается, что ни первый, ни второй вариант ответа будут неверными. Отрицание первого очевидно, отрицание второго очевидно в меньшей степени и требует некоторых пояснений.

    Следует разграничивать понятия субъекта массовой информации и формы распространения массовой информации. Субъектами массовой информации являются имеющие определенный правовой статус организации, осуществляющие периодическое распространение массовой информации. Так И. М. Рассолов считает, что «представляется достаточно спорным утверждение о том, что Электронная сеть в полной мере может выступать субъектом права. Субъект права должен обладать рядом существенных признаков (например, правосубъектностью), которыми Электронная сеть в полной мере не обладает. Трудно охарактеризовать Интернет и как юридическое лицо, так как Сеть не обладает признаками, характеризующими эту правовую категорию, благодаря которой осуществляется «персонификация имущества». В этой связи можно сделать вывод о том, что Интернет не обладает имущественной обособленностью, так как не имеет и не может иметь четко определенного собственника; в нем отсутствует организационное единство, так как трудно говорить о Сети как об обособленной организации, об определенном коллективе, который работает для реализации четко обозначенной цели или группы целей. Думается, что Интернет представляет собой широкое поле для деятельности огромного числа юридических лиц, разнообразных организационно-правовых форм и разной направленности. Но определять с точки зрения теории Сеть как совокупность юридических лиц, было бы тоже неправильно, так как в этой среде доминирует частная инициатива, и она ощутимо зависит от активной деятельности именно физических, лиц, которые, несомненно, составляют ее ядро и движущую силу».

    Для предвыборной агитации Интернет есть, прежде всего, средство, используя которое заинтересованные лица могут воздействовать на сознание и волю избирателей с целью сформировать у них определенную модель поведения по отношению к выборам и акту голосования.

    Таким образом, в отсутствие четкого законодательного разделения субъектов массовой информации и форм распространения массовой информации, квалификация Интернета как объекта регулирования нормы пункта 5 статьи 38 ФЗ «Об основных гарантиях» в 1999 г. неверна.

    Федеральный закон «Об основных гарантиях» указывает, что граждане Российской Федерации и общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Развивая эту норму, законодатель прямо обозначил и детально урегулировал три наиболее распространенных метода агитационной деятельности: а) ее осуществление на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, б) посредством проведения публичных мероприятий, в) путем выпуска и распространения агитационных материалов. Однако там же содержится оговорка: предвыборная агитация может осуществляться и «иными не запрещенными законом методами». Таким образом, законодательство о выборах допускает проведение предвыборной агитации через сеть Интернет, но детально не регламентирует ее порядка. Соответственно возникает возможность регулирования указанных отношений по правилам аналогии. Естественно это не исключает необходимости создания специальных законов, которые бы более точно и конкретно решили сложившиеся на практике проблемы и заполнили существующие на данный момент пробелы законодательства. При этом, как считает М. В. Якушев, «учитывая специфику глобальной Сети, необходимо заметить, что в ряде случаев реальное предотвращение нарушений может быть осуществлено только с использованием возможностей провайдеров — организаций, оказывающих услуги связи. Сами провайдеры заинтересованы в четком определении случаев и пределов своей ответственности, а так же тех мер, которые они могут применить к нарушителям».

    Впервые нормативные положения, регулирующие использование Интернета в электоральных целях, появились в действующем ФЗ «Об основных гарантиях» 2002 г. Пять статей данного нормативного правового акта посвящены Интернету, а именно: пункт 7 статьи 45, пункт 3 статьи 46, пункт 10 статьи 48, пункт 4 статьи 72, пункт 5 статьи 74. При этом только одно из названных положений касается проведения электронной предвыборной агитации, причем установленный Федеральным законом порядок ее проведения не может не вызывать ряд вопросов в соотношении с другими его положениями.

    Федеральный закон «Об основных гарантиях « устанавливает прямой запрет на публикацию (обнародование) данных о результатах выборов в день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа, в том числе путем размещения таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет, а также содержит норму, воспрещающую в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования размещение в Интернете результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами. Следует обратить внимание на то, что Федеральный закон запрещает именно размещение соответствующих материалов в указанный период. Из чего вытекает, что доступ к ранее размещенным материалам может быть сохранен.

    Наиболее спорное положение нормы пункта 10 статьи 48 ФЗ. В соответствии с ее содержанием политическая партия в случае выдвижения ею кандидата (списка кандидатов) и последующей регистрации этого кандидата (списка кандидатов) соответствующей избирательной комиссией не позднее 10 дней до дня голосования обязана опубликовать свою предвыборную программу соответственно уровню выборов не менее чем в одном государственном или муниципальном периодическом печатном издании, а также в Интернете. Такая публикация должна быть осуществлена в рамках использования бесплатной печатной площади, предоставленной в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом, либо оплачена из избирательного фонда кандидата, избирательного объединения. Таким образом, избирательное объединение независимо от публикации предвыборной программы в печатном издании обязано за счет средств избирательного фонда разместить предвыборную программу в Интернете. Платность в данном случае вытекает из того, что ни один из актов избирательного законодательства не предусматривает предоставления бесплатного Интернет-пространства. В связи с этим возникает вопрос о том, в каком соотношении находятся приведенные положения Федерального закона с нормой пункта 4 статьи 48 ФЗ, провозглашающей самостоятельность агитационной деятельности участников избирательной кампании, которая заключается в определении ими содержания, форм и методов агитации, а также самостоятельном ее проведении. Обязанность политической партии опубликовать предвыборную программу хотя бы в одном периодическом печатном издании понятна: ее цель обеспечить минимальный уровень информированности избирателей о данном объединении или кандидате. Дополнительная обязанность ее размещения в Интернете, тем более на условиях платности, в конечном счете, может служить основанием для произвольного правоприменения. Так, например, неясно, обязана ли политическая партия, принимающая участие в выборах федерального уровня, посредством выдвижения нескольких кандидатов по одномандатным округам размещать предвыборную программу на сайте, поддерживающемся в каждом из таких округов, или достаточно только однократного размещения. Еще более затруднительной представляется ситуация при пересечении выборов на региональном уровне, а равно их сопряжение с выборами в муниципальные органы власти, или же только на одном из названных уровней при условии участия политической партии посредством выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в нескольких одновременно проходящих избирательных кампаниях. Заметим, что необходимость однократного опубликования в таком случае будет являться нарушением принципа равенства участников избирательного процесса, так как партия, участвующая в выборах только на конкретной территории, будет вынуждена оплатить размещение предвыборной программы в любом случае, в то время как партия, принимающая участие в нескольких избирательных кампаниях, при выборах по данному округу может и не осуществлять размещение программы в Интернете.

    Положения пункта 4 статьи 72 и пункта 5 статьи 74 ФЗ регулируют вопросы использования Интернета избирательными комиссиями. Первая из названных норма предусматривает обязательное размещение в течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти, референдума Российской Федерации, референдума субъекта Российской Федерации данных, которые содержатся в протоколах всех комиссий об итогах голосования и о результатах выборов, референдума в Интернете. В конструкции данного законодательного положения обращает на себя внимание отсутствие упоминания о муниципальном избирательном процессе. Причина такого подхода трудно объяснима. Очевидно, что приведенное положение призвано обеспечить определенный уровень транспарентности избирательных кампаний и референдума. Почему прозрачность муниципального выборного процесса должна быть ниже, чем на региональном и федеральном уровнях, остается загадкой.

    На обеспечение прозрачности выборов нацелено и действие пункта 5 статьи 74 ФЗ, в соответствии с которым при использовании в ходе выборов, референдума государственной автоматизированной информационной системы (или отдельных ее технических средств) данные об участии избирателей, участников референдума в выборах, референдуме, о предварительных и окончательных итогах голосования должны быть оперативно доступны (в режиме «только чтение») абонентам информационно-коммуникационной сети общего пользования Интернет. Порядок и сроки предоставления таких данных не должны противоречить требованиям законодательства о выборах и референдумах.

    Положения, аналогичные приведенным, содержатся в Федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы» и «О выборах Президента Российской Федерации».

    Внесение в законодательство о выборах и референдумах подобных норм несет в себе, безусловно, позитивный заряд, несмотря на выявленные недостатки. Необходимо учитывать, что эта первая попытка законодателя урегулировать отношения в связке Интернет-Выборы, не прошедшая на данный момент широкого практического тестирования. Вместе с тем нельзя не заметить вектор законодательного подхода к рассматриваемой проблематике. Разработчики ФЗ «Об основных гарантиях» 2002 г. обошли стороной сферу соотношения Интернета и предвыборной агитации, видимо исходя из того, что общественные отношения, складывающиеся в сфере электронной агитации, с одной стороны, недостаточно развиты, чтобы уделять им особое нормативное внимание, с другой — охватываются действием законодательных положений общего характера. С таким подходом вряд ли можно согласиться. Во-первых, распространенность и развитость отношений в сфере электронной агитации всего лишь вопрос времени, причем речь идет далеко не о длительном периоде, с учетом возрастающей с каждым днем численности Интернет-аудитории. Во-вторых, применение общих положений избирательного законодательства к электронной агитации, конечно же, возможно, но с учетом специфических особенностей последней такое регулирование может быть эффективно только лишь в системном единстве с адресными нормами.

    Отношения, входящие в состав нетрадиционной (или инновационной) предвыборной агитации, не ограничиваются использованием в предвыборных целях Интернета. Более того, представляется невозможным указать их полный перечень. Видимо, именно поэтому законодатель, конструируя норму о формах проведения предвыборной агитации, установил их открытый перечень: «предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума проводится иными не запрещенными законом методами». Таким образом, предвыборная агитация может проводиться, например, в рамках информационного SMS-пространства (SMS — short message service — передача коротких сообщений), пейджинговой связи, а также с использованием иных форм передачи информации, позволяющих задействовать в процессе передачи принцип массовости распространения. Каждая из подобных форм имеет свои отличительные особенности и требует, если не отдельного законодательного регулирования, то, по крайней мере, учета особенностей альтернативных агитационных форм. К примеру, существующее на сегодняшний день нормативно-правовое регулирование позволяет использовать в качестве агитационной формы рассылку SMS-сообщений. Юридическая природа данной формы предвыборной агитации близка правовой природе спама. Вместе с тем она имеет ряд принципиальных особенностей, не позволяющих говорить об их тождестве. Во-первых, входящее SMS-сообщение не оплачивается абонентом, что существенным образом снижает негативные последствия рассылки (устраняется финансовый аспект). Во-вторых (что имеет более важное значение применительно к предвыборной агитации), поступление SMS-сообщения на мобильный телефонный аппарат абонента не означает, что абонент получит сведения, содержащиеся в сообщении, так как в отличие от спама при получении сообщения высвечивается только номер отправителя (напомним, что при получении спама пользователь неизбежно, даже не открывая сообщения, попадает под воздействие информационной составляющей его наименования), что позволяет удалить полученное сообщение без прочтения.

    Сказанное позволяет сделать концептуальный вывод в отношении поиска путей нормативного воздействия на инновационный процесс в сфере форм проведения предвыборной агитации: технологический прогресс и выстраивающиеся на его основе общественные отношения в сфере предвыборной агитации всегда будут в определенной степени опережать законодательное регулирование, поэтому регулирование инновационной предвыборной агитации должно быть основано не на принципе крайней формализации, а на принципе совмещения принципиального и адресного воздействия, позволяющего надлежащим образом сбалансировать противоречия, вызванные нормативным отставанием.

    Открытой проблемой сегодня остается вопрос использования в предвыборной кампании так называемого «административного ресурса» — членов политического руководства России и ее субъектов в избирательных кампаниях по выборам Президента РФ, депутатов представительных органов.

    Большое значение с пропагандистской точки зрения для кандидатов имеет поддержка Президентом, главой правительства, другими высокопоставленными и влиятельными государственными лицами. Это является весомым аргументом в пользу соответствующего кандидата, служит подтверждением того, что данный кандидат сможет на самом высоком уровне решать многие проблемы.

    Вышеизложенная проблема представляется разрешимой только в рамках установления адекватной системы судебных санкций по отношению к органам, организациям и должностным лицам, участвующим вопреки запрету в предвыборной агитации, а в отношении кандидатов на выборные должности, а также избирательных объединений, избирательных блоков установлением действенного механизма отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Кроме того, важно запретить кандидатам выступать в СМИ в ином качестве, помимо кандидата, и резко повысить штрафные санкции за нарушение правил агитации в СМИ. Нормы, запрещающего характера содержатся в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». Предписания указанного закона распространяются на гражданских служащих. В соответствии с указанным законом запрещается использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации; запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Гражданским служащим запрещается использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; а также запрещается создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур. Таким образом, законодатель объявляет государственных гражданских служащих вне политической жизни, но не решает проблему т. н. «скрытой» агитации, при которой должностные лица органов государственной власти, в том числе являющиеся кандидатами в депутаты или кандидатами для замещения государственных или муниципальных должностей, во время избирательной кампании используют СМИ в нарушение установленного порядка доступа к ним, порядка проведения предвыборной агитации («внеплановые интервью», статьи и выступления, частое появление на телеэкране одних и тех же должностных лиц, зачастую без привязки к сюжету соответствующей передачи, предоставление таким лицам возможности высказываться по самым разным вопросам общественно-политической, экономической и культурной жизни и т. п.), когда органы и должностные лица, имея определенный политический интерес и свое политическое или административное влияние, поддерживают одних и развенчивают в глазах общественного мнения других кандидатов и т.д.

    Относительно подобных нарушений интересным представляется гражданское дело, рассматриваемое Кассационной коллегией Верховного Суда РФ, по заявлению политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации», политической партии «Российская демократическая партия «Яблоко», об отмене постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 19 декабря 2003 года и от 24 декабря 2003 года № по кассационной жалобе заявителей на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2004 года, которым в удовлетворении заявленных требований отказано. Так, одними из обстоятельств, на которых заявители, основывали свои требования, выступали: а) во время избирательной кампании проводилась предвыборная агитация в запрещенный законом период и (или) субъектами, которым федеральным законом запрещено вести агитацию. В частности, на федеральных каналах телевещания под видом информационного обеспечения выборов распространялась информация, носящая агитационный характер и не оплаченная в установленном законом порядке из избирательных фондов участников выборов, в основном в поддержку партии «Единая Россия», сопровождающаяся незаконной агитацией против КПРФ; б) избиратели были введены в заблуждение заведомо недостоверной информацией о кандидатах из федеральных списков. Это проявилось в том, что в состав федерального списка кандидатов, выдвинутого партией «Единая Россия», многие кандидаты в депутаты (преимущественно главы субъектов Российской Федерации, федеральные министры) были включены условно, лишь на период выборов, в связи с чем после установления общих результатов выборов отказались от получения депутатских мандатов одновременно 37 из 120 избранных по этому федеральному списку депутатов, причем два из них (Лужков Ю.М. и Шойгу С.К.) входили в первую тройку кандидатов общефедеральной части списка кандидатов, а 34 — в первые тройки региональных частей списка.

    Заявители представили суду в подтверждение фактов нарушения порядка информирования избирателей через средства массовой информации и незаконной предвыборной агитации видеозаписи и их письменное изложение (транскрипты) новостных и информационно-аналитических передач пяти телеканалов за 96 дней, предшествующих дню выборов (с 3 сентября по 7 декабря 2003 года включительно).

    Обсудив доводы кассационной жалобы о неправильности решения суда применительно к конкретным пунктам заявленных требований, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований для его отмены, выразив свое мнение в довольно интересном решении. Относительно первого обозначенного требования установлено, что в соответствии с пунктом 3 статьи 96 Закона о выборах депутатов Государственной Думы суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в Российской Федерации в целом в случаях нарушения правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов, в случаях незаконного отказа в регистрации кандидата, федерального списка кандидатов, признанного таковым после дня голосования, других нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей. Таким образом, закон не предусматривает возможность отмены результатов выборов по другим основаниям, например, таким как ведение предвыборной агитации лицами, которым это запрещено законом.

    Относительно второго обозначенного требования, Кассационная коллегия отметила, что указанные зарегистрированные кандидаты выбыли по вынуждающим к тому обстоятельствам, каковыми суд признал замещение государственных должностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, соответственно, Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Мэра Москвы.

    По нашему убеждению, во избежание подобных проблемных ситуаций в законе «Об основных гарантиях», законе «О выборах депутатов Государственной Думы» необходимо предусмотреть нормы, которые в качестве оснований для отмены результатов выборов содержали бы нарушения в виде проведения предвыборной агитации лицами, которым это запрещено. Также, мы считаем, что правильным является положение Закона «О выборах депутатов Государственной Думы.», согласно которому, в случае отказа зарегистрированного кандидата, занимающего одно из трех первых мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, от депутатского мандата, данный федеральный список кандидатов лишается права получать депутатские мандаты, распределяемые между федеральными списками кандидатов в результате лишения иных федеральных списков кандидатов депутатских мандатов в случаях и порядке, предусмотренных этим Законом. Но, помимо этого, в законе следует также закрепить перечень конкретных высших государственных должностей, занимая которые, лица лишаются права участвовать в предвыборной агитации, за исключением случаев, если сами не являются зарегистрированными кандидатами. В частности, к таким должностям следует в обязательном порядке отнести все должности государственной власти.

    Избирательная кампания 2003 года обнажила новую проблему — неучастие в предвыборной агитации в форме отказа от участия в предвыборных прениях и дебатах на федеральных каналах вещания. В частности речь идет о партии «Единая Россия». По данному вопросу сложившиеся точки зрения политических деятелей и обозревателей условно можно подразделить как мнения «демократов» и «прагматиков».

    Так, существует мнение, согласно которого, опора политической партии на административный ресурс опасна для развития политической системы в стране. Избиратели должны иметь право задать вопросы через своих представителей, через те партии, которые участвуют в этих дебатах, и не имеют такого ресурса, как «Единая Россия», и получить на эти вопросы исчерпывающие ответы.

    Согласно другой точке зрения отказ от участия в теледебатах партии власти может характеризоваться как политическое лицемерие, т. к. существуют довольно весомые политические партии, не уступающие по электоральной силе «Единой России». Позиция «Единой России» обозначается как не уважительная к самим принципам демократии. В противовес вышеуказанным позициям можно отметить такую, согласно которой отказ «Единой России» от участия в теледебатах является оправданным поступком, в виду того, что она является явным фаворитом кампании. Все прочие партии — ей не ровня. Вступить в полемику с мелкими партиями, значило бы подтягивать их до своего уровня». Можно также выделить еще одну оригинальную позицию, согласно которой участие в предвыборной полемике политической партии поставлено в зависимость от темперамента ее лидера. «Исторически сложилось так, что лидеры думских фракций — мощные «харизматики». Они много лет в публичной политике, они умеют прекрасно говорить и «переговорить» их очень сложно. Совершенно очевидно, что Грызлову тягаться в прямом эфире с Жириновским, Явлинским, Чубайсом и уж тем более Зюгановым, было бы очень сложно. Поэтому решение «Единой России» представляется абсолютно правильным и единственно верным. Сформировавшийся пул голосующих за «Единую Россию» проголосует за неё и без всяких там дебатов. А терять очки совершенно ни к чему. Это только в демократическом обществе дебаты в прямом эфире являются важнейшим элементом предвыборного спектакля. У нас закручиванием интриги в предвыборную пору традиционно занимаются подразделения, на первый взгляд, с выборами никак не связанные».

    На наш взгляд подобная ситуация (неучастие в предвыборной агитации) есть результат работы «административного ресурса», который выступает инструментом формирования политико-правовой идеологии, выступающей элементом правосознания общества. Электоральное поведение граждан в большинстве случаев предопределено заранее, еще задолго до начала предвыборных баталий. Но неучастие в предвыборных процедурах партии или кандидата есть проявление политической пассивности, и, соответственно, практика абсентеизма (пассивности электората) может иметь в основе своей благоприятную почву для развития, а это, в конечном итоге, позволяет говорить о низком авторитете власти и правовом нигилизме.

    По нашему мнению, в целях обеспечения равенства кандидатов, в случае отказа от участия в предвыборной агитации кандидата или избирательного объединения, следует на страницах печатных изданий, в которых публикуются агитационные материалы, касающиеся зарегистрированных кандидатов либо избирательных объединений, указывать соответствующую информацию. К примеру, бесплатная печатная площадь, распределяемая на равных условиях между зарегистрированными кандидатами, не используемая каким-либо из кандидатов, должна отражать следующие сведения: а) фамилия, имя, отчество кандидата; б) формулировку: «от участия в предвыборной агитации отказался». На каналах телевидения, предоставляющих бесплатное эфирное время, также следует ввести подобное правило.

    Итак, мы рассмотрели особенности федерального законодательного регулирования предвыборной агитации, а также указали ряд проблем, возникающих на федеральном уровне регулирования предвыборных мероприятий. Естественно на этом они не исчерпаны и, более того, с развитием общества будут появляться новые; поэтому цель законодателя гибко подстраиваться под требования реальной жизни и устранять появляющиеся законодательные пробелы.

    Итак, можно сформулировать следующие выводы:

    1. Федеральное конституционно-правовое регулирование предвыборных процедур осуществляется многими нормативно-правовыми актами. Основополагающими актами в рассматриваемой сфере в РФ являются Конституция РФ, а также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в котором определяются стратегические направления развития всех других избирательных законов, принимаемых в Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном уровне.

    2. Фундаментом российского федерального избирательного законодательства выступают общепризнанные принципы и нормы международного права.

    3. Предвыборная агитация связана с распространением информации, таким образом, есть основания говорить о конституционных свободах и гарантиях, которые могут быть отнесены к сфере информационного обеспечения выборов и предвыборной агитации.

    4. Вопросы регулирования избирательного процесса относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов. Разграничение полномочий между федеральной и региональной властью в сфере предвыборной агитации сводится, в основном, к тому, что федеральное законодательство устанавливает общие правила предвыборной агитации, а роль законодательства субъектов Федерации фактически состоит в том, что оно не должно противоречить федеральным предписаниям.

    5. На федеральном уровне относительно предвыборной агитации должны быть урегулированы такие вопросы, как: а) понятие, принципы, формы, сроки, предвыборной агитации; б) общие правила участия в предвыборной агитации различных субъектов, в том числе с использованием СМИ, а также новых информационных технологий; б) ограничения при проведении предвыборной агитации и ответственность за нарушение установленных правил.

    6. Современными проблемами в сфере федерального законодательного регулирования предвыборной агитации являются: а) проблема регулирования участия в избирательном процессе средств массовой информации; б) проблема правового регулирования предвыборной агитации с использованием новых информационных технологий; в) проблема использования «административного ресурса» при проведении предвыборной агитации; г) проблема неучастия кандидатов в предвыборных мероприятиях.

    7. В целях усиления контроля, за исполнением организациями телерадиовещания возложенных на них обязанностей, следует: а) при выделении временных интервалов для выпуска в эфир агитационных материалов период, когда теле- и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию, такое время должно согласовываться организацией телерадиовещания с соответствующей избирательной комиссией до проведения распределения бесплатного эфирного времени; б) при проведении совместных агитационных мероприятий участников дебатов можно определять не путем жеребьевки, а в соответствии с рейтингами, выявленными специализированными организациями, обладающими признанным авторитетом в данной сфере; в) обеспечить самостоятельное законодательное регулирование государственных гарантий предоставления эфирного времени, печатной площади политическим партиям в период между избирательными кампаниями.

    8. Избирательное законодательство не уделяет должного внимания регулированию использования Интернет-ресурсов в избирательной кампании. Применение общих положений избирательного законодательства к электронной агитации возможно, но при учете специфических особенностей последней.

    9. С целью устранения нарушений в ходе предвыборной агитации, связанных с использованием «административного ресурса» и проведением скрытой агитации, помимо специальных запретов, содержащихся в федеральных законах, необходимо предусмотреть запрет на проведение предвыборной агитации, касающийся всех без исключения должностных лиц государственной власти, вплоть до определения перечня таких должностей.

    10. Неучастие в предвыборных процедурах партии или кандидата есть проявление политической пассивности. С целью обеспечения равенства кандидатов или избирательных объединений в законе следует предусмотреть необходимость указания информации о том, что тот или иной кандидат либо избирательное объединение отказались от участия в предвыборной агитации.