Государственный контроль и надзор в сфере строительства

Государственный контроль строительной деятельности

В соответствии с ГК РФ юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии). Перечень таких видов деятельности определяется законом. С 10 февраля 2002 года действует Закон о лицензировании отдельных видов деятельности. Статьей 17 указанного Закона предусмотрен перечень видов строительной деятельности, на осуществление которых требуются лицензии:

— проектирование зданий и сооружений I и II уровней ответственности по государственному стандарту;
— строительство зданий и сооружений I и II уровней ответственности по государственному стандарту;
— инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений I и II уровней ответственности по государственному стандарту.

Постановлением Госстроя от 28 мая 2003 г. N 162-ст с 1 января 2004 года введен Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 520592003 «Услуги бытовые. Услуги по ремонту и строительству жилья и других построек. Общие технические условия», который:

— устанавливает общие технические требования к услугам по ремонту и строительству жилья и других построек, требования безопасности услуг для жизни и здоровья потребителей, сохранности их имущества и охраны окружающей среды;
— распространяется на организации и индивидуальных предпринимателей, оказывающие услуги по строительству вновь возводимых индивидуального жилья и других построек, реконструкции и ремонту эксплуатируемых жилья и других построек, а также эксплуатируемых квартир в жилых зданиях по индивидуальным заказам населения;
— является основополагающим при разработке нормативных документов на услуги по ремонту и строительству жилья и других построек конкретного вида.

В настоящее время идут споры об отмене лицензирования некоторых видов деятельности, в том числе деятельности по проектированию зданий и сооружений I и II уровней ответственности, строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности. Возможно, для данного вида деятельности лицензирование является избыточной мерой государственного регулирования, так как существуют другие более мягкие методы государственного и негосударственного регулирования, которые позволяют добиваться устранения риска.

Для строительной деятельности это:

— государственная экспертиза всех проектов (вы не построите дом, если проект строительства дома не прошел государственную экспертизу);
— наличие требований к безопасности строительных материалов;
— архитектурно-строительный надзор на каждом из значимых этапов строительства;
— приемка уже готового здания государственной комиссией.

То есть не надо лицензировать осуществление строительной деятельности, если есть другие достаточно эффективные методы государственного контроля.

Лицензирующий орган осуществляет контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий путем проведения проверок на основании предписания руководителя лицензирующего органа, в котором определяются лицензиат, сроки проведения проверки и состав комиссии, осуществляющей проверку. По результатам проверки оформляется акт с указанием конкретных нарушений, который подписывается всеми членами комиссии. Лицензиат (его представитель) должен быть ознакомлен с результатами проверки, и в акте должна быть сделана запись о факте ознакомления.

Лицензия может быть также аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации.

Весь процесс строительства находится под контролем соответствующих государственных органов. Глава 2 Градостроительного кодекса РФ определяет основные полномочия органов государственной власти РФ, субъектов федерации и местного значения в области градостроительной деятельности, включая вопросы строительного надзора.

Органы местного самоуправления не имеют полномочий в области государственного строительного надзора.

Лицо, осуществляющее строительство, обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, а также при их капитальном ремонте, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или ее модификацией.

Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.

Руководители и заместители руководителей органов государственного архитектурно-строительного надзора рассматривают административные дела о нарушениях требований нормативных документов в области строительства, а также установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию.

Без заключения органа государственного строительного надзора, а также органа государственного пожарного надзора (в случае если предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственного пожарного надзора) о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации невозможен ввод объекта в эксплуатацию.

Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате несоответствия построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов, проектной документации, осуществляется в полном объеме лицом, осуществляющим строительство. В случае ненадлежащего осуществления государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, субсидиарную (то есть дополнительную) ответственность за причинение указанного вреда несут соответственно Российская Федерация и субъект Российской Федерации.

Что касается строительного надзора на уровне субъектов федерации, то пока там действуют соответствующие инспекции, образованные ранее практически одновременно с Госархстройнадзором. Так, в Москве была создана Инспекция государственного архитектурно-строительного надзора, входящая в состав Москомархитектуры. Инспекция является государственным учреждением с правами юридического лица, находится в подчинении премьера Правительства Москвы и взаимодействует с Москомархитектурой по вопросам контроля за соблюдением соответствия возводимых зданий и сооружений утвержденной проектной документации и архитектурно-градостроительных решений объектов.

Если говорить о других государственных органах, которые вправе контролировать организации, осуществляющие строительную деятельность, помимо вопросов собственно строительного надзора, то их достаточно много. «Главные» из них, без официального разрешения которых построенный объект нельзя ввести в эксплуатацию, — это организации, осуществляющие противопожарный, энергетический, горный и промышленный, атомный, санитарно-эпидемиологический надзор.

Государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. Таким органом на сегодняшний день является Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В целях обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации должностные лица органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, являющиеся государственными инспекторами по пожарному надзору, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, осуществляют деятельность по проверке соблюдения юридическими лицами, в том числе строительными организациями, индивидуальными предпринимателями требований пожарной безопасности.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители предприятий, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должностные лица в пределах их компетенции. Указанные лица за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности могут быть привлечены к административной или уголовной ответственности.

Основным законодательным актом, регулирующим вопросы санитарно-эпидемиологического контроля, является закон РФ от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», согласно которому государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему.

Основные функции и задачи

Основные функции и задачи Управления государственного строительного надзора по направлениям: государственного строительного надзора, надзора за деятельностью СРО, экологического контроля, санитарно-эпидемиологического и пожарного надзора при строительстве.

— осуществление контроля за деятельностью территориальных органов Службы в установленной сфере деятельности.

— осуществление контроля и надзора за соответствием выполняемых работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, обязательным требованиям стандартов, строительных норм и правил, требованиям промышленной безопасности, иным нормативным правовым актам в области строительства.

— осуществление экологического контроля, санитарно-эпидемиологического и пожарного надзора в рамках осуществления государственного строительного надзора.

— осуществление контроля и надзора за соблюдением установленного порядка строительства, реконструкции объекта капитального строительства.

— осуществление организации научно-методического обеспечения государственного строительного надзора.

— осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе:

  • за соблюдением требований по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства лицами, осуществляющими строительство, при наличии свидетельства о допуске к соответствующим видам работ, влияющих на безопасность таких объектов;
    • за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
    • за соблюдением саморегулируемыми организациями в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требований к саморегулируемым организациям и к их деятельности, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и нормативными правовыми актами в данной области;
    • за соблюдением требований по наличию свидетельства о допуске к соответствующим видам работ, а также за соблюдением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ лицами, осуществляющими деятельность в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

    — осуществление ведения государственного реестра саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

    — осуществление нормативно-методического и программного обеспечения ведения реестра саморегулируемых организаций.

    — осуществление организации государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

    АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В ОБЛАСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА Захаров Евгений Владимирович

    Данный автореферат диссертации должен поступить в библиотеки в ближайшее время
    Уведомить о поступлении

    Диссертация — 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

    Автореферат — 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

    Захаров Евгений Владимирович. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В ОБЛАСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА : диссертация . кандидата юридических наук : 12.00.14 / Захаров Евгений Владимирович; [Место защиты: ГОУВПО «Российский университет дружбы народов»].- Москва, 2009.- 178 с.: ил.

    Содержание к диссертации

    Глава 1. Теоретические проблемы административно-правового регулирования строительной деятельности J6

    1. Понятие строительной деятельности как сферы административно-правового регулирования

    2. Сущность и задачи государственного регулирования в области строительства 33

    3. Понятие и соотношение государственного контроля и надзора в строительстве 43

    Глава 2. Основные элементы системы государственного надзора в области строительства .71

    1. Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий 71

    2. Выдача разрешения на строительство 94

    3. Государственный строительный надзор 113

    4. Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию 127

    5. Административная ответственность за правонарушения в области строительства 136

    Список использованных источников ; 165

    Введение к работе

    Прошло уже более двух десятилетии с начала осуществления политико-экономических реформ в России, однако состояние административной системы нашего государства по-прежнему можно характеризовать как переходное. В то же время, несомненно, что первый этап этих глобальных внутриобшествепных трансформаций, можно считать оконченным. В экономике наиболее значимым результатом осуществленных преобразований является создание частного сектора в структуре материального производства. Государство, таким образом, сняло с себя основной объем функций по удовлетворению материальных потребностей общества.

    Второй этап реформирования сопряжен с решением двух основных задач: первая — ликвидация либо минимизация последствий первого этапа, характеризовавшегося хаотичностью и отсутствием системного подхода к решению взаимосвязанных проблем, вторая — настройка механизма государственного управления и регулирования новыми рыночными отношениями, с целью их планомерного развития. Многие аналитики отмечают, что система государственного регулирования экономики оказывается более инертной и зачастую не соответствует бурному развитию регулируемых им отраслей. В большей степени это проявляется в такой сфере, как строительство. Одной из важнейших тенденции развития механизма государственного регулирования экономики и, в частности, строительной отрасли является снижение роли распорядительной функции и, соответственно, усиление роли государственного контроля к надзора.

    Значимость происходящих процессов отражена в послании Президента РФ Федеральному Собранию 2008 года 1 . В данном документе Президент, в частности, указал на следующее: «Нам надо совершенствовать саму систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия. Обеспечивать конкуренцию и объективность при проведении 1 «Российская газета» от 06 ноября 200К г., .4» 230. конкурсов, заключении государственных млн муниципальных контрактов. Устранять необоснованные запреты и ограничения в сфере экономической деятельности». Безусловно, все сказанное в полной мере относится и к системе регулирования строительной отрасли.

    Строительство является одной из важнейших отраслей производства. Оно служит основой жизнедеятельности человека и базой для развития всех без исключения других сфер производства. В !>езультате строительства формируется особая среда — среда обитания цивилизованного человека.

    Современное бурное развитие данной отрасли предъявляет еще более жесткие требования к эффективности государственного регулирования. На сегодняшний день ситуация как в самом строительстве, так и во взаимосвязанных сферах, характеризуется большим количеством проблем, требующих целевого государственного вмешательства. Внешнее выражение это находит о следующем: низкое качество проектирования, строительства, а также продукции строительных материалов; монополизм па рынке и, как следствие, высокие цепы на жилье; сложность и запутанность административных контрольно-надзорных процедур, что способствует становлению высокого уровня коррупции и, в конечном итоге, также сказывается на цене и доступности для потребителя готовых объектов, а также многие другие проблемы.

    Бесспорным свидетельством актуальности темы нашего диссертационного исследования является тот факт, что в 2007 году послание Президента РФ Федеральному Собранию примерно на одну четверть было посвящено проблемам строительства и жилищно-коммунального хозяйства. В целом, в этом документе 1 Ірсзидент охарактеризовал строительную отрасль как динамично развивающуюся, однако констатировал, что существующие объемы строительного производства не могут удовлетворить потребностей современного российского общества. В связи с этим была сформулирована задача к 2010 достичь уровня жилищного строительства, равного 1 кв. м. на человека ежегодно 1 . Ma самом деле, этот уровень превышает ныне существующий более чем в два раза, и уже сегодня можно констатировать, что заявленные два года назад показатели достигнуты не будут, т.к. по данным Росстата в 2008 р. в России введено в эксплуатацию 765,6 тыс. квартир общей площадью 63,8 млн. кв. метров, что составило % к предыдущему году (в 2007 г. было введено 61,0 млн. к в. метров, % к 2006 г). При этом, очевидно, что развитие должно осуществляться не только в направлении количества, но также качества и доступности возводимого жилья.

    Указанные процессы ставят перед законодателем проблему эффективного юридического упорядочения общественных отношений в строительной сфере, и, в частности, переоценки роли государственного контроля и надзора. В русле данной тенденции за последние несколько лег было принято значительное число новых нормативно-правовых актов, направленных на регулирование отношений в области строительства. Первым и наиболее важным из них является Градостроительный кодекс РФ 2004 года 3 (далее ГрК РФ), многие принципиальные нормы которот вступили в силу совсем недавно, а некоторые еще ожидают своего вступления.

    Большое количество законодательных нововведений и правоприменительных проблем, многие из которых еще не успели стать предметом научпого анализа, предопределяет направленность работы на изучение актуальных практических аспектов правоотношений в сфере строительства, и, главным образом, оценки эффективности существующего административно-правового инструментария, который используется в целях регулирования данной сферы.

    Бесспорная значимость места, которое занимает строительство в структуре общественного производства, удельный вес затрагиваемых им 1 «Российская газета» — Федеральный выпуск АМ353 от 27 апреля 2007 г. а httprfAvww.^ru/bgd/fi«/BW _03.’l ss \V W W.cxe’S(g/cW2/1 л .Mm. 1 СЗ РФ or 3 января 2005 і. № ) (часть I) ст. 16.

    6 общественных отношений, низкая степень разработанности вопроса о современной роли административного контроля и надзора в системе регулирования строительной отрасли, отсутствие в практике управления четкого представления ді понимания природы существующих контрольно-надзорных институтов обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования, специфику рассмотрения отдельных составляющих его вопросов.

    Степень разработанности проблемы.

    К сожалению, приходится констатировать, что в истории науки административного права тема государственного регулирования в области строительства редко выступала в качестве отдельного, специального объекта исследования.

    Среди специализированных диссертационных исследований, в той или иной степени затрагивающих отдельные аспекты изучаемой проблемы, можно назвать работы С.А. Кузнецовой, В.В. Муромцева, Л.М. Абрамовича, Г.Д. Денисовой, А.В. Врхова и другие 1 .

    Работа С.Л. Кузнецовой является одной из немногих диссертационных исследований, в котором дан комплексный анализ сферы строительства как объекта государственного регулирования, а также рассмотрены основы адмипистративно-правоного статуса участвующих в строительной деятельности субъектов. Автором рассмотрены вопросы, касающиеся содержания общественных отношений в сфере строительства, изучены и систематизированы виды государственного воздействия в области строительства, легализировано содержание административно-правового статуса граждан и организаций в области строительства. Кроме того, С.А. 1 См.: например, Абрамович Л.М. Организационно-правовые проблеми государегоенного управлення строительством в СССР. Дне. . докт. юрнд. наук. Минск, I9S5; Денисова Г.Д Административная ответственность За правонарушения и области Строи тел ьсхиЗ. Дне. . канд. Юрій. щук. Воронеж, 200); Кушещиш С.А, Административно-правовое регулиронание в сфере строительства. Дне. канд. юрид. наук. м, 2003; Муромцев B.B. Архитектурно-строительный надзор а Российской Федерации. Дне. . канд. юрид. наук. Воронеж, 2000; Ерхов А.В. Управление ірадостроительнмм комплексом и Российской федерации. Дне. . канд. юрид. наук. Тольятти , 2007.

    Кузнецовой освещены история развития н становление органов управления строительством в России, особенности системы органов исполнительной власти в сфере строительства, полномочия органов местного самоуправления, проблемы лицензирования и др.

    Важно отметить, что автором затронут вопрос о месте и соотношении контроля и надзора в системе административно-правового регулирования в строительстве. Однако работа не содержит глубокого анализа указанной проблемы, и сделанные автором выводы представляются спорными. Также у автора отсутствует системность в подходе к рассмотрению вопроса о соотношении градостроительного и строительного законодательства (права). Помимо этого, на текущий момент многие аспекты данной работы утратили свою актуальность в связи с принятием нового ГрК от 2004 года, а также отменой лицензирования строительной деятельности.

    Диссертационное исследование Б.В. Муромцева, несмотря на название, помимо, непосредственно, архитектурно-строительного надзора включает изучение довольно широкого комплекса вопросов, связанных с реализацией государством функций управления в области строительства. Работа в основном посвящена изучению практических аспектов реализации указанных функций. Однако, не смотря на то, что работа написана после вступления в силу ГрК РФ от 2004 года, ее содержание во многом основано на анализе устаревших правовых норм и положений.

    Таким образом, даже существующие на сегодняшний день научные труды но рассматриваемой теме, ввиду последних изменений законодательства, уже не соответствуют современным правовым реалиям, и многие важнейшие аспекты исследования, по сути, будут в данной работе затронуты впервые.

    В то же время необходимо отметить, что теоретической базой для изучения строительства как частной, особой сферы государственного регулирования послужили многочисленные труды ученых-правоведов, посвященные общим вопросам организации и функционирования государственного управления, а также отдельным его институтам и элементам.

    Вопросам государственного управления и организации системы исполнительной власти посвящен целый ряд научных трудов отечественных учепых-административистов таких, как: Л.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, ММ. БаЙТИН, Д.Н. Бахрах, И.А. Василенко, Н.И. Глазунова, Ю.М. Козлов, М.Н. Конин, A.M. Кононов, В.М. Манохин, Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Ю.Н. Стари лов, Ю.А. Тихомиров и другие.

    Большой объем научно-практического анализа градостроительного законодательства содержится в работах С.А. Боголюбова, О.И Крассова, Л.Н. Королева и других.

    Объект исследовании. Объектом данного исследования являются правовые отношения, складывающие между органами исполнительной власти, осуществляющими функции регулирования в области строительства, и субъектами строительного производства в процессе реализации последними своих прав и выполнения возложенных обязанностей.

    Предметом исследовании выступают правовые основы организации и функционирования государственной администрации, осуществляющей регулирование в изучаемой сфере, правовые механизмы реализации ими своих полномочий, а также судебная практика по рассмотрению споров в сфере строительной и градостроительной деятельности.

    Цели и задачи исследовании. Основная цель данной работы состоит в комплексном исследовании сущности и содержания системы административно-правового реіулирования в области строительства на основе анализа теоретических положений правовой науки, изучения законодательства, регламентирующего процесс реализации контрольно-надзорного регулирующего воздействия, обобщения материалов юридической практики.

    Содержание указанной цели определяет постановку следующих задач диссертационного исследования: рассмотреть и проанализировать строительство как сферу общественных отношений; определить специфику его общеправовой регламентации; определить функции и задачи государственного регулирования в данной сфере; выделить и изучить систему законодательства, регулирующего строительство как производственный процесс и как сферу государственного воздействия; определить сущность и сооїношенис категорий «государственный контроль» и «государственный надзор», оценить соответствие сложившихся по данному вопросу научно-правовых концепций действующему законодательству; выделить основные элементы системы государственного надзора в области строительства; рассмотреть специфику и проблематику отдельных контрольно-надзорных инарумептов административно-правового регулирования строительной деятельности, провести их правовой анализ; проанализировать проблемы административной ответственности за правой ару шеїш я в данной сфере, в свете последних изменений з акон одател ьства; выработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.

    Методолог и чес кап и теоретическая основы диссертации. В качестве методологической основы настоящего исследования были использованы: основные принципы и категории диалектики; метод анализа и синтеза; логический метод, включая метод дедукции и индукции; метод моделирования; метод системно-структурного анализа; метод формально-юридического и грамматического толкования; метод сравнительного правоведения.

    Теоретическую ocnouy диссертации составляют: специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, теории государственного управления, социологии, исследования в области административного, конституционного, гражданского права, других отраслевых юридических наук.

    Норма пшио-правоиан и эмпирическая основы исследовании. Изучение рассматриваемой проблемы осуществлялось на основе анализа обширной нормативной базы. При написании диссертации автор опирался на Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты, законы и иные нормативные акты Саратовской области и других субъектов РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, другие правовые акты и судебную практику.

    Научная новизна диссертации заключается в том, что соискателем проведено одно из первых в науке административного права комплексное монографическое исследование проблемы государственного контроля и надзора в системе административно-правового регулирования области строительства, предпринята попытка раскрытия сущности данною направления деятельности государственной администрации, се содержания и значения в условиях современной экономической и полити ко-правовой системы.

    Новизна работы находит непосредственное выражение в положениях, выносимых на защиту:

    1. Отличительной особенностью строительства, выделяющей его из ряда других сфер материального производства, является то, что в качестве главного средства правового воздействия на отношения в данной сфере выступает административно-правовое регулирование. Исключительно высокая степень концентрации регулирующего административно-правового воздействия со стороны государства на данную сферу общественных отношений обусловлена следующими специфическими чертами объектов строительной деятельности: а) недвижимость; б) социальная значимость; в) потенциальная опасность.

    В рамках предметной систематизации весь объем функций органов государственного управления в строительстве условно делится на три основных интегрированных блока: социально-экономические функции, функции по осуществлению контроля и надзора и функции технического регулирования.

    Одним из обозначенных направлений проводимой в России административной реформы является организационное разделение функций регулировании экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Это обусловливает необходимость принятия специального федерального закона, закрепляющего легальные дефиниции государственного контроля и надзора, систему общих организационных принципов, перечень приемов и способов осуществления этих функций, состав и статус субъектов этих правоотношений. В этом нормативном документе должны содержаться четкие определения категорий: предмет контроля и надзора, подконтрольный и поднадзорный субъект, подконтрольный и поднадзорный объект, и др.

    В основе объективного разграничения контроля и надзора, как функций государственною управления, лежат различия охраняемых государством интересов. В рамках отношении по поводу осуществления: контроля государство выступает в качестве непосредственно заинтересованного субъекта, являющегося участником контролируемых им отношений, что обусловливает наличие права проверять не только законность, но и целесообразность деятельности подконтрольного субъекта. В рамках надзорных правоотношений государство выступает в качестве незаинтересованного, т.е. не вовлеченного в проверяемые материальные отношения субъекта, осуществляющего проверку деятельности поднадзорного субъекта исключительно на предмет законности. Надзирающий орган, в отличие от контролирующего, не является участником проверяемых отношений. Контроль и надзор представляют собой принципиально разные функции, порождающие разные правоотношения, в рамках которых государство выступает в разной роли, и соответственно, применяет разные приемы и средства.

    На основе проведенного анализа качества и структуры современных экономических отношений в РФ, характеризующихся преобладанием частной собственности и свободой хозяйственной деятельности, формулируется вывод о том, что в качестве основного средства обеспечения законности в области строительства должен выступать именно надзор. При этом государственный контроль в строительстве сохраняется, однако его применение носит ограниченный характер.

    В качестве основных надзорных функций в сфере строительства автор выделяет следующие: а) государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий; б) выдача разрешения на строительство; в) государственный строительный надзор; г) выдача разрешения ввод объектов в эксплуатацию.

    7. Современное градостроительное законодательство характеризуется отсутствием четкого подхода к определению правовой природы отдельных контрольно-надзорных зінститутов, что является препятствием на пути дальнейшего упрощения и совершенствования механизма государственного регулирования в области строительства. В связи с этим представляется целесообразным принятие в Градостроительный Кодекс РФ ряда поправок: а) в ст. 49 ГрК РФ закрепить статус государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий как ІЗ процедурі.! государственного административного надзора; отменить договорной способ оформления отношений между участниками данной процедуры; б) исключить из текста ч. 1 ст. 51 ГрК РФ положение о том, что разрешение на строительство представляет собой документ «дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт», поскольку данное положение противоречит общей концепции ГрК РФ 2004 года, а также нормам Гражданского кодекса Российской Федерации; в) ввести положение, согласно которому функции по проведению экспертизы проектной документации передаются органам, осуществляющим государственный строительный надзор. Объединение этих надзорных механизмов в рамках единой организационной структуры в целом позволит повысить эффективность надзорного воздействия государства в изучаемой сфере регулирования; г) расширить предмет государственного строительного надзора, дополнив ч. 2 ст. 54 ГрК РФ, положением о том, что в предмет государственного строительного надзора входит проверка наличия разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Таким образом, должно быть установлено соответствие между надзорными и юрисдикционными полномочиями органов, осуществляющих государственный строительный надзор.

    Научная и практическая значимость работы. Теоретический анализ проблемы, составляющей предмет диссертационного исследования, основывается на научной разработке вопросов реализации контрольно-надзорных функций в системе механизма государственного регулирования строительной сферы, оставленных, фактически, без внимания со стороны правовой науки.

    Научная значимості, работы заключается и выделении государственного регулирования в области строительства в качестве самостоятельной области научно-правового познания.

    Обобщения и выводы о содержании государственного регулирующею воздействия, о реализации era основных механизмов могут найти приложение и дальнейшее развитие в научных исследованиях, связанных с изучением как сферы строительства, так и общих вопросов управления.

    В диссертации разработаны предложения, выводы и рекомендации но совершенствованию функциональной структуры государственных органов управления и механизмов регулирующего воздействия на строительно-производственные процессы, что позволит, в целом, повысить эффективность и качество административно-правового регулирования данных отношений и, таким образом, будет содействовать укреплению законности и правопорядка.

    Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе, при преподавании курса административного права.

    Результаты исследования также могут найти свое применение в практической юридической работе, в том числе в правоприменительной деятельности органон государства.

    Апробация результатов исследовании. Основные положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы, диссертация прошла обсуждение и была рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Научные выводы автора обсуждались в Арбитражном суде Саратовской области. По проблемам государствен ного регулирования в области строительства опубликованы шесть научных статей.

    Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, подразделяемые на параграфы, заключение, список использованных источников.

    Понятие строительной деятельности как сферы административно-правового регулирования

    Социальное, экономическое, экологическое значение строительства трудно переоценить. Без строительства, человек — пещерное животное, не способное осуществлять серьезные преобразования окружающей среды, а способное лишь пользоваться се плодами. В результате строительной или градостроительной деятельности создается особая, специфическая среда жизнедеятельности. Это — место, где человек постоянно проживает и работает, т.е., как правило, территория поселений. Or состояния этой среды, от тою, насколько она комфортна, благоприятна и безопасна, зависят условия проживания миллионов людей .

    Что же такое строительство? Данную категорию можно рассматривать в различных ипостасях: это и сфера экономики, и профессия, и даже искусство. Таким образом, строительство может изучаться в рамках совершенно различных отраслей науки.

    Технико-эстетический аспект изучает архитектура и другие смежные отрасли знаний, такие, как история архитектуры, материаловедение и т.д. безусловно, данный аспект имеет ключевое значение, поскольку строительство — это прежде всего процесс создания материальных объектов. Это отражается и и нормативной трактовке данного термина. Так, согласно СТ. 1 Градостроительного кодекса РФ строительство — это создание зданий, строений, сооружений (в юм числе на месте сносимых объектов капитального строительства). Изучение категории «строительство» сопряжено с решением двух основных вопросов: о содержании данной категории и о ее соотношении с категорией «градостроительство». Так, действующие документы по стандартизации, призванные обеспечивать единство национальной экономики, содержат некоторые противоречия в определении рассматриваемой области как объекта государственно-реіулятивного воздействия. В соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) в группу «строительство» включены следующие виды деятельности: новое строительство, реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений, включая индивидуальное строительство и ремонт по заказам населения . Таким образом, содержание категории «строительство», изложенное в ОКВЭД, значительно шире, чем в ГрК РФ, и включает, помимо, собственно, создания зданий и сооружений, отношения по поводу их реконструкции, капитального и текущего ремонта. В то же время, ОКВЭД В группу «строительство» не включает деятельность В области градостроительства и архитектуры, инженерные изыскания для строительства, проектирование зданий и сооружений.

    Градостроительный кодекс рассматривает строительство как составную часть градостроительства. Так, в ст. I ГрК РФ дается следующее определение:

    — градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселении, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

    Как видим, понятие «градостроительство» включает в себя чрезвычайно широкий комплекс общественных отношений по территориальному развитию, среди которых, однако, можно выделить два основных направления: деятельность по планированию и зонированию территорий и непосредственно производственная деятельность по проектированию, строительству, реконструкции и капремонт) различных зданий И сооружений. Первое направление представляет собой систематизированную, осуществляемую на основе и во исполнение законов управленческую деятельность федеральных, региональных и местных органон исполнительной власти, результатом которой, как правило, являются особый род нормативных документов — градостроительные документы. К таковым относятся: схемы территориального планирования, правила землепользования и застройки, генеральные планы поселений и Др. Однако, данная сфера деятельности не входит в непосредственный объект нашего исследования и будет рассматриваться лишь в контексте ее взаимосвязи с системой регулирования строительного производства.

    Понятие и соотношение государственного контроля и надзора в строительстве

    Некоторое время часть российского общественного мнения была подвержена определенным иллюзиям относительно сущности рыночной экономики, которая якобы не требует никакого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов, а тем более недопустимо какое-либо самоустранение власти от регулирования і-осударствснного сектора и контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти .

    Государственный контроль» является необходимым элементом государственного управления, функцией органов государственной власти и призван обеспечить нормальную жизнедеятельность общества. Контроль представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов управления .

    Фундаментальные (стратегические) изменения, произошедшие в политической и социально-экономической сферах России в последние годы, потребовали серьезного реформирования института государственного управления и контроля. Ситуация в настояшее время характеризуется затянувшейся стадией определения н формирования различных элементов, составляющих систему государственного контроля2.

    Общеизвестно, что иметь только требуемое количество хороших законов и других нормативно-правовых актов еще недостаточно для оптимального регулирования общественных отношений. Основное при этом — обеспечение их точного исполнения теми, кому доверено их применение. В целях укрепления законности и дисциплины в сфере исполнительной власти проводится огромная работа. Это — совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов іраждан; воспитание у іраждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры. Имеете с тем действует особая система государственных органов и общественных организаций, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные виды и методы деятельности, практические приемы, операции, формы работы обобщенно называются способами обеспечения законности. Важнейшими среди этих способов, по мнению большинства исследователей, являются контроль и надзор.

    Вопрос о способах обеспечения законности и поддержания правопорядка в сфере государственного управления является дискуссионным1. Так, Д.Н. Овсяпко выделяет такие способы обеспечения законности, как контроль, надзор и обжалование (реализация прана жалобы); Л.П. Кориеев — два основных способа: контроль и надзор; В.М Манохин и Ю.С. Адушкин четыре способа правоохранительной деятельности: контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность, правовые услуги населению и организациям и т.д.2 В связи с этим, прежде чем приступить к изучению механизма реализации государственного контрольно-надзорного воздействия непосредственно и области строительства, нам необходимо остановиться на рассмотрении понятий государственною контроля и государственного надзора. Как видим, в науке административного права нет единой точки зрения по поводу вопроса о сущности контроля и надзора, а также о соотношении этих двух понятий. Б.В. Муромцев, характеризуя сложившуюся ситуацию, говорит о том, что анализ научной литературы свидетельствует об отсутствии единства в определении сущности контроля. Авторы трактуют понятие контроля по-разному: средство, форма, элемент, функция и т.д. Действующее законодательство и подзаконный нормативный правовой материал не проводят четкой границы между контролем и его специфической разновидностью — надзором. В работах юристов различных отраслей права термины «контроль» и «надзор» часто употребляются как идентичные3.

    Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий

    Требования об осуществлении строительства в соответствии с разработанной проектной документацией и результатами инженерных изысканий устанавливаются ГрК и являются обязательными для большинства объектов строительства.

    Инженерные изыскания для подготовки проектной документации для строительства, реконструкции являются видом строительной деятельности, обеспечивающей комплексное изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для архитектурно-строительного проектирования, составление прогнозов взаимодействия объектов капитального строительства с окружающей средой, обоснование их инженерной защиты и безопасных условий жизни населения (ст. 47 ГрК РФ).

    Архитектурно-строительное проектирование заключается в подготовке проектной документации объектов капитального строительства и является неотъемлемым элементом процесса строительной деятельности. Проектная документация — это материалы в текстовой форме и материалы в графической форме: карты (схемы), определяющие архитектурные» функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта таких объектов и их частей (ст. 48 ГрК РФ).

    Принимая во внимание важность двух первоначальных стадий строительства, ГрК РФ подробно регламентирует процесс их осуществления, в том числе определяет круг лиц, имеющих право на выполнение инженерных изысканий и проектирование, требование к документации и случаи, когда ее подготовка не требуется, и т.д.

    Однако любые нормы должны иметь механизм, обеспечииающий их выполнение, иначе они являются не более чем рекомендацией. Поскольку инженерные изыскания, как и архитектурно-строительное проектирование, в отличие от, собственно, строительства, являются, по большей части, процессами интеллектуальной деятельности, осуществление какого-либо надзора за ними со стороны государства представляется трудно выполнимым. Кроме того, далеко не каждый разработанный проект, вообще, доходит до стадии реализации.

    В данной ситуации, ввиду невозможности и нецелесообразности осуществления непосредственного текущего надзора за указанными процессами, государство берет на себя обязанность проверки лить конечных результатов данной деятельности, и то лишь в случае, если проектировщик (застройщик) намерен и готов воплотить свой проект в реальность. В то же время, если рассматривать государственный надзор за осуществлением строительства как единую целостную систему, очевидно, что процедура экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее РИИ) является его первоначальной стадией. Так, Д.Н. Бахрах называет проведение экспертиз и выдачу заключений на проекты строительства разновидностью «предварительного контролі!», являющегося, в свою очередь, одним из основных направлений административного надзора .

    Сам термин «экспертиза» происходит от латинского expertus (французского expertise) — опытный. В общем виде под экспертизой понимают применение для исследования тех или иных вопросов специальных познаний из области науки, техники, искусства и т. д. В последнее время экспертиза находит все более широкое применение в жизни общества, распространяясь на новые сферы деятельности: государственно-правовую, социально-экономическую, научно-техническую и иные. Проведение экспертизы — весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и условий. Как правило, под экспертизой понимается либо совокупность определенных целенаправленных действий исследовательского характера, либо результат таких действий . Однако содержательные характеристики экспертной деятельности не позволяют нам делать вывод по поводу проблемы, которая ставится в качестве центральной в настоящем параграфе, а именно, по поводу правовой природы и правовой формы института экспертизы проектной документации и РИИ. Сложность и неоднозначность этой проблемы обусловлена тем, что отношения, возникающие по поводу реализации данного института, носят как административно-правовой, так и гражданско-правовой характер. Рассмотрев все элементы административной процедуры экспертизы проектной документации, попытаемся сделать ряд выводов, относительно обозначенной проблемы.

    К сожалению, сам ГЪК РФ не дает определения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, однако в п. 5 ст. 49 указано, что предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

    Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию

    Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является завершающим этапом реализации механизма административно-правового регулирования строительного процесса. С точки зрения обеспечения надежности, безопасности объектов строительства либо соблюдения градостроительных норм и правил данная процедура не имеет столь принципиального значения, поскольку данные вопросы, как правило, должны решаться в ходе осуществления ГСН. Однако с точки зрения правовых последствии выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию имеет особую важность. В наиболее общем виде это проявляется в том, что разрешение на ввод в эксплуатацию представляет собой юридический факт, который, во-первых, служит основанием для прекращения совокупности строительных и градостроительных отношений по поводу создания конкретного строения или сооружения, во-вторых, является одной из основных предпосылок возникновения отношений по поводу собственности на ГОТОВЫЙ объект недвижимости, а также иных правоотношений.

    Как и предыдущие рассмотренные механизмы процедура выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию детально регламентирована новым ГрК РФ. Сірого говоря, данная процедура является новеллой отечественного законодательства.

    Гак, ГрК РФ 1998 года никак не регулировал данные вопросы, в связи с чем, указанные вопросы регулировались многочисленными подзаконными нормативными актам. Данные нормативные акты предусматривали процедуру приемки законченных строительством объектов государственными приемочными комиссиями. В состав таких комиссий, как правило, входили представители заказчика (застройщика), эксплуатационной организации, генерального подрядчика, генерального проектировщика, органов местного самоуправления, органов государственного санитарного надзора, органов государственного пожарного надзора, а также представители ведомств и иных организации при строительстве соответствующих объектов. Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов государственными приемочными комиссиями оформлялась актами. Акты о приемке в эксплуатацию объектов подписывались председателем и всеми членами комиссии.

    ГрК РФ 2004 года предусматривает качественно иной порядок ввода объекта в эксплуатацию в отличие от порядка, предусматриваемого подзаконными нормативными актами. Прежде всего, исключается порядок приемки объектов государственными приемочными комиссиями. Кроме того, предусматривается единый порядок ввода объекта п эксплуатацию независимо от особенностей отдельных видов объектов. В соответствие с ч. 1 ст. 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитальною ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитальною строительства градостроительному плану земельного участка И проектной документации. Таким образом, можно выделить две основные функции разрешения на ввод объекта в эксплуатацию:

    — удостоверение факта создания (изменения параметров) объекта недвижимости;

    — удостоверение соответствия созданного объекта градостроительному плану земельного участка и проектной документации.

    На наш взгляд, формулироика «. выполнение строительства в соответствии с разрешением на строительство. » является некорректной, поскольку, как уже рассматривалось, разрешение на строительство само по себе не может содержать какого-либо волеизъявления, равно как требований и условий. Поэтому, удостоверять разрешением на ввод в эксплуатации тот факт, что строительство было выполнено в соответствие с разрешением на строительство бессмысленно. Видимо такая формулировка ч. 1 ст. 55 ГрК РФ свидетельствует о намерении законодателя наиболее исчерпывающим образом охарактеризовать данную процедуру как заключительную, в ходе которой подводятся окончательные итоги как, непосредственно, производственной деятельности, так и совокупности контрольно-надзорных мероприятий, осуществлявшихся со стороны государственной (муниципальной) администрации. Тем не мене на основе данного положения можно сделать вывод, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию требуется только в случае, если для создания (изменения параметров) данного объекта требовалось разрешение на строительство

    Что касается органов, осуществляющих выдачу разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, то в данном случае действует простой и закономерный принцип. Согласно ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается теми же органами, которые выдавали разрешение на строительство. Таким образом, в отношении большинства строительных объектов разрешение на ввод в эксплуатацию выдастся органами местного самоуправления.